Por Cândido Neto da Cunha
A Secretaria Extraordinária de
Regularização Fundiária na Amazônia Legal – Serfal, vinculada ao Ministério do
Desenvolvimento Agrário (MDA), foi auditada pelo Tribunal de Contas da União (TCU)
que apontou que programa Terra Legal apresenta graves irregularidades na sua
execução.
Pelo relatório da auditoria, documento de 14 de novembro de
2014 o qual o blog Língua Ferina teve acesso, quase metade dos beneficiados do programa apresenta indícios de
que não possuíam condições legais para serem atendidos com títulos de
propriedade e mesmo assim o foram, entre esses, 46 pessoas falecidas. Ao não dar destinação racional e adequada às
suas terras, a União estaria descumprindo o preceito da função social das
propriedades previsto na Constituição. O programa do governo federal é acusado
ainda de frouxidão nos mecanismos internos de combate a fraudes e de favorecer
a reconcentração fundiária, a grilagem de terras, a promoção de latifúndios e
de minifúndios, a especulação imobiliária e expansão desordenada da fronteira
agrícola na Amazônia.
A auditoria do TCU acompanhou a execução do
programa de regularização fundiária no período de fevereiro de 2009, quando foi
assinada a Medida Provisória 458, que possibilitou a criação do programa Terra
Legal, até julho de 2014, quando a Lei 11.952/2009 estabelecia o seu fim. Contudo, a execução do programa foi
prorrogada por mais 3 anos, por meio Decreto Presidencial n° 8.273, de 23 de
junho de 2014, estando até hoje em curso. O escopo da
auditoria se restringiu à regularização fundiária rural, não envolvendo a
transferência de áreas da União para municípios (núcleos urbanos), outra ação
prevista.
Na
época da sua criação, o Terra Legal previa a regularização de 67,4 milhões de
hectares de terras públicas federais não destinadas, um patrimônio estimado
pelo TCU em 61,7 bilhões reis. Esperava-se o atendimento de mais150 mil famílias
potencialmente beneficiárias, mas até hoje apenas 7.951 processos resultaram na
titulação das terras de pretensos posseiros.
Chamada
de “MP de Grilagem” por entidades ambientalistas e de luta pela reforma agrária , a
MP 458 estabeleceu em 2009 que as terras públicas federais não destinadas em
toda a Amazônia passariam para a gestão direta do Ministério do Desenvolvimento
Agrário – MDA que executaria e “aceleraria” a regularização fundiária de posses
na região.
A
MP e a sua posterior conversão em lei estabeleceu uma série de mudanças na
legislação agrária para a região amazônica, ente elas a alienação direta (sem
licitação) de áreas de até 1.500 hectares, a gratuidade na titulação de terras
de até 1 módulo fiscal (até 100 hectares) e a mudança no perfil dos ocupantes
de terras públicas passíveis de serem regularizados. Passou-se a permitir a
regularização fundiária para funcionários públicos; a regularização de posses
anteriores a dezembro de 2004 e até a venda legal das áreas maiores pelo
beneficiário após 3 anos da sua regularização, enquanto para as áreas menores o
prazo permaneceu 10 anos. As áreas até 4 módulos fiscais (até 400 hectares)
poderiam ser regularizadas sem qualquer vistoria prévia para verificar a veracidade
da ocupação.
Outro
público que passou a ser abrangido pelo programa são as pessoas que já possuíam
títulos expedidos anteriormente à edição da Lei 11.952/2009, decorrentes de
ações de regularização fundiária executadas pela União e pelo Incra. Esses
títulos continham cláusulas resolutivas que deveriam ser fiscalizadas e anuídas
pelo MDA, inclusive com a necessidade de cobrar o pagamento dos títulos, o uso
da terra em conformidade com a função social da propriedade e sua não alienação
pelo beneficiário por no mínimo dez anos.
A auditoria
Para dar cumprimento ao objetivo da
auditoria de avaliar a conformidade da execução do Programa Terra Legal
Amazônia, o TCU elaborou nove questões de auditoria: 1. Critérios de
priorização de atendimento aos beneficiários e de georreferenciamento das
áreas; 2. Processo de aprovação das áreas e de seleção dos beneficiários a serem
contemplados; 3. Instrução processual; 4. Estabelecimento de preços para as
áreas a serem regularizadas; 5. Processo de análise e de deferimento de
recursos; 6. Processo de acompanhamento de cláusulas resolutivas; 7. Processo
de contabilização dos atos e fatos envolvidos nas operações; 8. Cumprimento dos
requisitos de transparência; 9. Cumprimento de objetivos gerais do Programa.
Em todos os itens previamente
elencados foram encontrados graves problemas e inúmeras irregularidades em
todos os processos de trabalho envolvidos na regularização fundiária:
cadastramento de ocupantes e características da ocupação; georreferenciamento
das áreas (localização, delimitação e demarcação de imóveis com precisão);
titulação de imóveis e monitoramento das cláusulas resolutivas e medidas de
fiscalização pós-titulação.
Os achados da auditoria
Foi constatado que o programa Terra
Legal teve baixo grau de obtenção de resultados em comparação com as metas
estabelecidas nas normas pertinentes e nos planos orçamentários. O relatório
revela que das oito ações previstas nos Planos Plurianuais de 2008-2011 e
2012-2015, apenas três atingiram mais de 50% de cumprimento, com as demais metas
se mantendo abaixo de 15% de execução.
Para o órgão fiscalizador há problemas de concepção e planejamento para
o programa, já que suas metas são estabelecidas sem qualquer estudo que as
embasem e sem conhecimento das condições e recursos disponíveis, além de falhas
na fase de controle. Este problema é apontado como existente desde a criação do
programa, já que o mesmo teria sido criado sem qualquer estudo técnico que o
justificasse. Para o TCU, no atual ritmo
de trabalho, seriam necessários mais de 4 décadas para a conclusão da
regularização fundiária na Amazônia Legal.
Mas, além da baixa execução, o que
foi realizado pelo programa apresenta graves problemas, como a destinação das
terras públicas sem levar em conta a necessidade de evitar a reconcentração
fundiária, a especulação imobiliária e a abertura desordenada da fronteira
agrícola. Ao contrário disto, teria sido
constante a alienação de terras para pessoas sem perfil de agricultoras e que
não tornam a terra produtiva, ou seja, a terra pública passaria para mão de
particulares sem atingir sua função social.
Para o TCU não está sendo conferida
função social a imóveis rurais da União, já que as cláusulas resolutivas dos
títulos emitidos não são fiscalizadas. Também não são encaminhadas as retomadas
de áreas irregularmente ocupadas por não atendimento dos critérios estabelecidos
pelo programa.
Segundo trecho do relatório:
"As áreas em que houve indeferimento já podem ser consideradas ocupações
irregulares, e em muitos casos, podem ser áreas griladas, conhecido fenômeno de
usurpação de terras que há muito vitima o Estado brasileiro, que geralmente se
inicia com falsificações de documentos, cujo autor deve responder
criminalmente. A partir do momento em que o gestor/servidor toma conhecimento
da irregularidade e não encaminha os casos para o Ministério Público Federal
(MPF) e a e Polícia Federal e não adota providências para a retomada das áreas,
torna-se solidário e pode responder pelos danos."
“Esse problema se revela ainda mais
grave quando consideramos que a questão agrária permanece atual em nosso país,
onde ao lado de latifúndios coexistem os movimentos reivindicatórios dos sem
terras. O quadro se confirma pelo fato de o programa sequer conseguir atingir
as metas propostas, seja de número de títulos emitidos seja de tamanho de área
titulada”, afirma-se em trecho do documento resultante da auditoria.
“Soma-se ao baixo rendimento no
atingimento de suas metas o fato de que o Programa tem titulado pessoas
indevidamente, como os 46 falecidos haja vista que o sucesso do programa é
medido em títulos expedidos e não em títulos recebidos pelos requerentes. Fato
este observado in loco na análise
documental de 254 títulos, de 1 a 4 módulos fiscais, dos quais 113 (44%) não
tinham sido entregues. Destaca-se que havia títulos com mais de dois anos de
sua emissão”, segundo outro trecho do relatório.
O TCU indica a existência de 887 beneficiários
(11% do total) que seguramente não atendiam aos requisitos do programa
"Terra Legal" e 2.931 beneficiários (36,86%) que apresentam indícios
de não enquadramento, o que significa que quase metade dos beneficiados com
títulos de domínio expedidos são pessoas que podem não atender aos quesitos
legais, mas mesmo assim foram beneficiadas. Do total de 7.951 processos titulados de 2009
a 31/7/2014, 47,86% apresentaram problemas ou indícios de problemas. Os dados
foram obtidos cruzando informações do próprio programa de regularização
fundiária com outros bancos de informação oficiais.
Entre as irregularidades confirmadas
pelo TCU estariam 16 pessoas e/ou cônjuges que teriam sido beneficiadas pelo
Terra Legal com mais de uma área; 46 pessoas já falecidas em momento anterior a
titulação; 05 pessoas com maior parte da renda não oriunda de atividades
agropecuárias; 645 beneficiários da reforma agrária e 198 proprietários de
terras. O TCU aponta que os prejuízos
causados aos cofres públicos por estas alienações ilegais tenham chegado a 69
milhões de reais.
Com indícios de irregularidades
foram identificados pretensos “posseiros” que aparentemente não possuíam
condições de exercer a posse direta e o cultivo da terra: 860 casos de pessoas
tituladas, mas que detêm emprego ou cargo público; 1.290 casos de titulados que
detêm emprego ou cargo em empresas privadas; 309 sócios de empresas não
agrícolas; 611 pessoas que declararam imposto de renda em estados diferentes da
área regularizada, o que inviabilizaria qualquer exploração econômica da área
titulada; 535 casos de pessoas com indícios de que já são proprietários. Neste
caso, caso confirmado todas as irregularidades, os prejuízos à União podem
chegar a 233,6 milhões de reais.
Chama atenção ainda o fato de 6.922
casos (87,05%) do total de áreas tituladas não estarem inseridas no Cadastro
Ambiental Rural, previsto no novo Código Florestal e que 07 pessoas listadas
publicamente pelo Ministério do Trabalho e Emprego como promotoras de trabalho
escravo tenham sido beneficiadas pelo programa de regularização fundiária. A existência de pessoas envolvidas em práticas
de trabalho escravo sendo beneficiadas pelo programa “Terra Legal” já havia
sido denunciada pelo Greenpeace em 2012, sem que qualquer
providência tenha sido tomada para reverter a irregularidade.
Técnicos do TCU chegaram a ir a 64
áreas tituladas pelo programa.Em 13 delas não foi possível realizar o
procedimento de observação direta, uma vez que não se localizou o titulado e a
propriedade estava trancada; em 4 casos as propriedades foram alienadas para
terceiros, inobstante cláusula de inalienabilidade contida no Título de
Domínio, reduzindo o universo observado diretamente a 47. Desse universo foram identificados 8 casos
(17,02%) que não exerciam exploração direta e/ou cultura efetiva anteriormente
à titulação, ou seja, apesar de não fazerem uso da área, pessoas recebem a
propriedade da mesma. Mesmo com as irregularidades constatadas, não houve nenhum
procedimento para retomada destas áreas.
É informado ainda que em área, o
programa tem beneficiado muito mais a média propriedade, contrariando o
discurso oficial de regularização de “pequenos posseiros”. Enquanto 5.063 agricultores com áreas muito
pequenas (abaixo de um módulo fiscal) foram regularizados com uma área total de
174.557 hectares, apenas 292 ocupantes com área acima de 4 módulos tiveram um
total de área regularizada praticamente igual, 170.947 hectares. A situação é
ainda pior, pois estas áreas maiores poderão legalmente entrar no mercado de
terras após 3 anos de sua regularização, o que favorece a reconcentração
fundiária e a formação de latifúndios, aliás consequência já apontada pela
Procuradoria Geral da República em Ação Direta de Inconstitucionalidade
impetrada no Supremo Tribunal Federal
em 2009 e que até hoje aguarda julgamento.
Os estados que possuem maior número
de titulações superiores a quatro módulos fiscais são justamente os que possuem
áreas de expansão de fronteira agrícola e que tem maior valor médio dos imóveis
por hectare, quais sejam, Pará, Mato Grosso, Tocantins e Maranhão. Estes estados também são os que apresentaram
os mais graves problemas na regularização de “posses” de pessoas sem perfil ou
indícios de que não possuem perfil.
Para o TCU, além de possibilitar a
reconcentração fundiária, o programa "Terra Legal" estaria atuando em
contradição com o Programa Nacional de Reforma Agrária ao promover a
regularização de imóveis abaixo de um módulo fiscal: "A Lei 8.629/1993 (lei
da reforma agrária) já aponta que é seu objetivo acabar, além de latifúndios,
também com os minifúndios (imóveis abaixo de um módulo fiscal), que,
legalmente, não possuem a dimensão suficiente para que uma família possa se
sustentar com dignidade. O Terra Legal ao regularizar essas áreas
prioritariamente age em conflito com o Programa Nacional de Reforma Agrária
(PNRA), apesar de sua lei estabelecer que os posseiros com menos de um módulo
fiscal teriam prioridade como beneficiários da reforma agrária".
A situação se agrava ainda mais poios
beneficiários do programa "Terra Legal" não podem legalmente acessar
o programa de Reforma Agrária e vice-versa, mas, só no estado do Pará, 329
beneficiários do Programa de Reforma Agrária teriam sido beneficiados com
regularização fundiária, havendo em todos os estados da Amazônia 645 casos
semelhantes. Além disto, pelo menos 198 pessoas que já seriam proprietários
teriam sido beneficiadas recebendo mais terras públicas, situação que a própria
Lei 11.952/2009 não permite.
Outra contradição entre o programa
de regularização fundiária e de reforma agrária executados na Amazônia é a
desproporção do valor a ser pago pelos beneficiados pela terra. O valor cobrado no Programa Terra Legal
na titulação de imóveis rurais de 1 a 4 módulos fiscais é completamente
desproporcional ao valor pago pelo mesmo público alvo e com o mesmo perfil: os
assentados do Incra.
Para se ter ideia, em vários
municípios da Amazônia Legal um título de propriedade dado pelo programa Terra
Legal vale de 1,83% a 3,1% do valor de um título dado aos assentados de reforma
agrária pelo Incra. Desta forma, estaria se promovendo tratamento desigual para
públicos, em tese, semelhantes, em total desfavor dos assentados. "É que,
apesar de a Lei 11.952/2009 estabelecer como ponto de partida para definição de
valores de terra, o valor mínimo da terra nua da planilha de preços referencias
do Incra, em nenhum momento é autorizada a cobrança de valores irrisórios
(...)".
Em relação ao preço das terras para
áreas médias (4 a 15 módulos fiscais), o TCU aponta que o Programa Terra Legal
cobrou pela terra valores muito abaixo dos preços de mercado, chegando a menos
de 10% do valor de mercado em diversos municípios, pois o valor por hectares
estabelecido pelo programa foi, segundo o TCU, irrisório. "Como efeitos
reais do presente achado, temos a distribuição do patrimônio público sem a
devida contrapartida, em desamparo ao interesse público e a renúncia de receita
sem previsão legal", afirma o relatório do Tribunal.
Desta forma, para o TCU, o programa
estaria indo de encontro aos objetivos incialmente propostos, inclusive
contrariando a exposição de motivos de seu projeto e princípios constitucionais. “Ao elaborar e executar as políticas
públicas, o gestor e demais servidores devem estar engajados em verificar a
pertinência, em relação aos fundamentos e objetivos do Estado brasileiro, das
ações a serem desenvolvidas. No caso concreto, percebe-se que a teoria
subjacente ao Programa Terra Legal se coaduna com esses fundamentos e
objetivos, porém, a fim de realizar o art. 3º, da Constituição, por exemplo,
não basta alienar as terras para posseiros, é preciso que o beneficiado cumpra
efetivamente os requisitos previstos pelo programa”, afirma trecho do
relatório.
Na esfera administrativa, o
relatório aponta outros problemas como a ausência de organização das áreas
tituladas em livros fundiários; a ausência de controle e rotina administrativa
para o pagamento de títulos; não adoção de providências e de procedimentos pelo
MDA para a retomada das áreas nos casos de descumprimento das cláusulas
resolutivas e de indeferimento; a ausência de notificação de interessados e de
publicidade dos atos praticados em processos administrativos; ausência, nos demonstrativos
contábeis da União; de registro das
operações com imóveis rurais do Programa Terra Legal; ausência de critérios
normatizados para a priorização das áreas a serem georreferenciadas; ausência
de controles internos para impedir cadastramentos realizados por um mesmo
procurador para mais de 3 beneficiários e/ou para áreas superiores a 15 módulos
fiscais ou 1.500 hectares e risco de fomento do mercado irregular de posse de
terra devido à ausência de inibição de emissão de Certificado de Cadastro de
Imóvel Rural (CCIR) para posseiros que não tiveram processo de titulação
concluído.
Responsabilização
O documento afirma como causa para as
irregularidades constatadas a inércia dos gestores em instituir controles
internos destinados a promover o intercâmbio e o cruzamento de dados com outros
agentes governamentais.
Nos casos das pessoas irregularmente
tituladas e nos casos com indícios de irregularidade o TCU atribui
responsabilidade para o atual gestor do programa, Sérgio Roberto Lopes e aos
ex-gestores José Dumont Teixeira e Carlos Mário Guedes de Guedes, que
atualmente ocupa a presidência do Incra.
Sérgio Lopes e Carlos Guedes também
são responsabilizados pela alienação de terras públicas federais por valores
"irrisórios".
No período da auditoria, comandaram o Ministério
do Desenvolvimento Agrário durante a maior parte do tempo os atuais ministros
das Relações Institucionais, Pepe Vargas e da Secretaria Geral da Presidência,
Miguel Rosseto e o atual deputado federal Afonso Florence, todos do Partido dos
Trabalhadores (PT), mas estes não foram responsabilizados.
Pelas irregularidades apontadas nos
registros contábeis e pela ausência do estabelecimento de rotinas contábeis
aplicáveis a cada operação realizada no Programa Terra Legal foram
responsabilizados os servidores que ocuparam, no período auditado, os cargos de
Chefe do Setor de contabilidade do Terra Legal, Coordenador Geral de
Contabilidade do Incra e Secretário da Serfal, todos listados nos Anexos do
Relatório.
Os técnicos do TCU, responsáveis
pela auditoria, propõem “ante o descumprimento grave de legislação apontados”
que se promova audiência para a manifestação em contraditório dos responsáveis.
Os atuais gestores do Terra Legal
foram ouvidos pelo TCU na fase de auditoria. Segundo o TCU, "algumas
informações foram incorporadas neste relatório, mas os argumentos não foram
suficientes para elidir as falhas apontadas".
É recomendado ainda que seja feita
apuração das responsabilidades dos servidores responsáveis e das pessoas
tituladas irregularmente pelo programa e que se apurem também todos os casos
onde há indícios.
Recomendações
No relatório é recomendo o envio do
documento para providências cabíveis ao Ministério do Planejamento e à Casa
Civil.
São submetidas 28 medidas ao MDA
para alteração de rotinas do programa Terra Legal, entre elas: estabelecer
rotinas e metas de acompanhamento das cláusulas resolutivas dos títulos emitidos;
o cruzamento de dados com outros agentes governamentais; alteração de
normativos internos; adoção de vistoria prévia para alienações; a suspensão de
títulos com irregularidades comprovadas e a investigação dos casos com indícios
de irregularidade; a exigência do Cadastro Ambiental Rural (CAR) como condição
para a titulação do imóvel rural pleiteado; rever os critérios para
estabelecimento de valores de terras no âmbito do Programa Terra Legal, de modo
a não cobrar valores irrisórios em comparação às planilhas de preços
referenciais (PPR) do Incra e aos valores cobrados pela reforma agrária; adotar
procedimentos para comunicação do indeferimento dos processos aos requerentes
do Programa Terra Legal ; estabelecer
procedimentos de reversão de terras nos casos de indeferimento, entre outras
medidas.
O documento recomenda ainda que seja
encaminhado pelo MDA ao Tribunal de Contas da União, no prazo de 90 dias, plano
de ação contendo o cronograma de adoção das medidas necessárias à implementação
das determinações e recomendações.
Leia também: Grilagem sob Medida: a MP 458 e a política fundiária para a Amazônia (Artigo de Cândido Neto da Cunha, Maurício
Torres e Natália Guerrero publicado em 2010 no Congresso da Associação de
Geógrafos do Brasil)
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