quarta-feira, 14 de janeiro de 2015

46 falecidos beneficiados: Auditoria do TCU revela graves problemas no programa Terra Legal


Por Cândido Neto da Cunha

A Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária na Amazônia Legal – Serfal, vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), foi auditada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) que apontou que programa Terra Legal apresenta graves irregularidades na sua execução.

Pelo relatório da auditoria, documento de 14 de novembro de 2014 o qual o blog Língua Ferina teve acesso, quase metade dos beneficiados do programa apresenta indícios de que não possuíam condições legais para serem atendidos com títulos de propriedade e mesmo assim o foram, entre esses, 46 pessoas falecidas.  Ao não dar destinação racional e adequada às suas terras, a União estaria descumprindo o preceito da função social das propriedades previsto na Constituição. O programa do governo federal é acusado ainda de frouxidão nos mecanismos internos de combate a fraudes e de favorecer a reconcentração fundiária, a grilagem de terras, a promoção de latifúndios e de minifúndios, a especulação imobiliária e expansão desordenada da fronteira agrícola na Amazônia.

A auditoria do TCU acompanhou a execução do programa de regularização fundiária no período de fevereiro de 2009, quando foi assinada a Medida Provisória 458, que possibilitou a criação do programa Terra Legal, até julho de 2014, quando a Lei 11.952/2009 estabelecia o seu fim.  Contudo, a execução do programa foi prorrogada por mais 3 anos, por meio Decreto Presidencial n° 8.273, de 23 de junho de 2014, estando até hoje em curso. O escopo da auditoria se restringiu à regularização fundiária rural, não envolvendo a transferência de áreas da União para municípios (núcleos urbanos), outra ação prevista.

Na época da sua criação, o Terra Legal previa a regularização de 67,4 milhões de hectares de terras públicas federais não destinadas, um patrimônio estimado pelo TCU em 61,7 bilhões reis. Esperava-se o atendimento de mais150 mil famílias potencialmente beneficiárias, mas até hoje apenas 7.951 processos resultaram na titulação das terras de pretensos posseiros.


Chamada de  “MP de Grilagem” por entidades ambientalistas e de luta pela reforma agrária , a MP 458 estabeleceu em 2009 que as terras públicas federais não destinadas em toda a Amazônia passariam para a gestão direta do Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA que executaria e “aceleraria” a regularização fundiária de posses na região.

A MP e a sua posterior conversão em lei estabeleceu uma série de mudanças na legislação agrária para a região amazônica, ente elas a alienação direta (sem licitação) de áreas de até 1.500 hectares, a gratuidade na titulação de terras de até 1 módulo fiscal (até 100 hectares) e a mudança no perfil dos ocupantes de terras públicas passíveis de serem regularizados. Passou-se a permitir a regularização fundiária para funcionários públicos; a regularização de posses anteriores a dezembro de 2004 e até a venda legal das áreas maiores pelo beneficiário após 3 anos da sua regularização, enquanto para as áreas menores o prazo permaneceu 10 anos. As áreas até 4 módulos fiscais (até 400 hectares) poderiam ser regularizadas sem qualquer vistoria prévia para verificar a veracidade da ocupação.

Outro público que passou a ser abrangido pelo programa são as pessoas que já possuíam títulos expedidos anteriormente à edição da Lei 11.952/2009, decorrentes de ações de regularização fundiária executadas pela União e pelo Incra. Esses títulos continham cláusulas resolutivas que deveriam ser fiscalizadas e anuídas pelo MDA, inclusive com a necessidade de cobrar o pagamento dos títulos, o uso da terra em conformidade com a função social da propriedade e sua não alienação pelo beneficiário por no mínimo dez anos.

A auditoria
Para dar cumprimento ao objetivo da auditoria de avaliar a conformidade da execução do Programa Terra Legal Amazônia, o TCU elaborou nove questões de auditoria: 1. Critérios de priorização de atendimento aos beneficiários e de georreferenciamento das áreas; 2. Processo de aprovação das áreas e de seleção dos beneficiários a serem contemplados; 3. Instrução processual; 4. Estabelecimento de preços para as áreas a serem regularizadas; 5. Processo de análise e de deferimento de recursos; 6. Processo de acompanhamento de cláusulas resolutivas; 7. Processo de contabilização dos atos e fatos envolvidos nas operações; 8. Cumprimento dos requisitos de transparência; 9. Cumprimento de objetivos gerais do Programa.

Em todos os itens previamente elencados foram encontrados graves problemas e inúmeras irregularidades em todos os processos de trabalho envolvidos na regularização fundiária: cadastramento de ocupantes e características da ocupação; georreferenciamento das áreas (localização, delimitação e demarcação de imóveis com precisão); titulação de imóveis e monitoramento das cláusulas resolutivas e medidas de fiscalização pós-titulação.

Os achados da auditoria
Foi constatado que o programa Terra Legal teve baixo grau de obtenção de resultados em comparação com as metas estabelecidas nas normas pertinentes e nos planos orçamentários. O relatório revela que das oito ações previstas nos Planos Plurianuais de 2008-2011 e 2012-2015, apenas três atingiram mais de 50% de cumprimento, com as demais metas se mantendo abaixo de 15% de execução.  Para o órgão fiscalizador há problemas de concepção e planejamento para o programa, já que suas metas são estabelecidas sem qualquer estudo que as embasem e sem conhecimento das condições e recursos disponíveis, além de falhas na fase de controle. Este problema é apontado como existente desde a criação do programa, já que o mesmo teria sido criado sem qualquer estudo técnico que o justificasse.  Para o TCU, no atual ritmo de trabalho, seriam necessários mais de 4 décadas para a conclusão da regularização fundiária na Amazônia Legal.

Mas, além da baixa execução, o que foi realizado pelo programa apresenta graves problemas, como a destinação das terras públicas sem levar em conta a necessidade de evitar a reconcentração fundiária, a especulação imobiliária e a abertura desordenada da fronteira agrícola.  Ao contrário disto, teria sido constante a alienação de terras para pessoas sem perfil de agricultoras e que não tornam a terra produtiva, ou seja, a terra pública passaria para mão de particulares sem atingir sua função social.

Para o TCU não está sendo conferida função social a imóveis rurais da União, já que as cláusulas resolutivas dos títulos emitidos não são fiscalizadas. Também não são encaminhadas as retomadas de áreas irregularmente ocupadas por não atendimento dos critérios estabelecidos pelo programa.

Segundo trecho do relatório: "As áreas em que houve indeferimento já podem ser consideradas ocupações irregulares, e em muitos casos, podem ser áreas griladas, conhecido fenômeno de usurpação de terras que há muito vitima o Estado brasileiro, que geralmente se inicia com falsificações de documentos, cujo autor deve responder criminalmente. A partir do momento em que o gestor/servidor toma conhecimento da irregularidade e não encaminha os casos para o Ministério Público Federal (MPF) e a e Polícia Federal e não adota providências para a retomada das áreas, torna-se solidário e pode responder pelos danos."

“Esse problema se revela ainda mais grave quando consideramos que a questão agrária permanece atual em nosso país, onde ao lado de latifúndios coexistem os movimentos reivindicatórios dos sem terras. O quadro se confirma pelo fato de o programa sequer conseguir atingir as metas propostas, seja de número de títulos emitidos seja de tamanho de área titulada”, afirma-se em trecho do documento resultante da auditoria.

“Soma-se ao baixo rendimento no atingimento de suas metas o fato de que o Programa tem titulado pessoas indevidamente, como os 46 falecidos haja vista que o sucesso do programa é medido em títulos expedidos e não em títulos recebidos pelos requerentes. Fato este observado in loco na análise documental de 254 títulos, de 1 a 4 módulos fiscais, dos quais 113 (44%) não tinham sido entregues. Destaca-se que havia títulos com mais de dois anos de sua emissão”, segundo outro trecho do relatório.

O TCU indica a existência de 887 beneficiários (11% do total) que seguramente não atendiam aos requisitos do programa "Terra Legal" e 2.931 beneficiários (36,86%) que apresentam indícios de não enquadramento, o que significa que quase metade dos beneficiados com títulos de domínio expedidos são pessoas que podem não atender aos quesitos legais, mas mesmo assim foram beneficiadas.  Do total de 7.951 processos titulados de 2009 a 31/7/2014, 47,86% apresentaram problemas ou indícios de problemas. Os dados foram obtidos cruzando informações do próprio programa de regularização fundiária com outros bancos de informação oficiais.

Entre as irregularidades confirmadas pelo TCU estariam 16 pessoas e/ou cônjuges que teriam sido beneficiadas pelo Terra Legal com mais de uma área; 46 pessoas já falecidas em momento anterior a titulação; 05 pessoas com maior parte da renda não oriunda de atividades agropecuárias; 645 beneficiários da reforma agrária e 198 proprietários de terras.  O TCU aponta que os prejuízos causados aos cofres públicos por estas alienações ilegais tenham chegado a 69 milhões de reais.

Com indícios de irregularidades foram identificados pretensos “posseiros” que aparentemente não possuíam condições de exercer a posse direta e o cultivo da terra: 860 casos de pessoas tituladas, mas que detêm emprego ou cargo público; 1.290 casos de titulados que detêm emprego ou cargo em empresas privadas; 309 sócios de empresas não agrícolas; 611 pessoas que declararam imposto de renda em estados diferentes da área regularizada, o que inviabilizaria qualquer exploração econômica da área titulada; 535 casos de pessoas com indícios de que já são proprietários. Neste caso, caso confirmado todas as irregularidades, os prejuízos à União podem chegar a 233,6 milhões de reais.

Chama atenção ainda o fato de 6.922 casos (87,05%) do total de áreas tituladas não estarem inseridas no Cadastro Ambiental Rural, previsto no novo Código Florestal e que 07 pessoas listadas publicamente pelo Ministério do Trabalho e Emprego como promotoras de trabalho escravo tenham sido beneficiadas pelo programa de regularização fundiária.  A existência de pessoas envolvidas em práticas de trabalho escravo sendo beneficiadas pelo programa “Terra Legal” já havia sido denunciada pelo Greenpeace em 2012, sem que qualquer providência tenha sido tomada para reverter a irregularidade.

Técnicos do TCU chegaram a ir a 64 áreas tituladas pelo programa.Em 13 delas não foi possível realizar o procedimento de observação direta, uma vez que não se localizou o titulado e a propriedade estava trancada; em 4 casos as propriedades foram alienadas para terceiros, inobstante cláusula de inalienabilidade contida no Título de Domínio, reduzindo o universo observado diretamente a 47.  Desse universo foram identificados 8 casos (17,02%) que não exerciam exploração direta e/ou cultura efetiva anteriormente à titulação, ou seja, apesar de não fazerem uso da área, pessoas recebem a propriedade da mesma. Mesmo com as irregularidades constatadas, não houve nenhum procedimento para retomada destas áreas.

É informado ainda que em área, o programa tem beneficiado muito mais a média propriedade, contrariando o discurso oficial de regularização de “pequenos posseiros”.  Enquanto 5.063 agricultores com áreas muito pequenas (abaixo de um módulo fiscal) foram regularizados com uma área total de 174.557 hectares, apenas 292 ocupantes com área acima de 4 módulos tiveram um total de área regularizada praticamente igual, 170.947 hectares. A situação é ainda pior, pois estas áreas maiores poderão legalmente entrar no mercado de terras após 3 anos de sua regularização, o que favorece a reconcentração fundiária e a formação de latifúndios, aliás consequência já apontada pela Procuradoria Geral da República em Ação Direta de Inconstitucionalidade impetrada no Supremo Tribunal Federal em 2009 e que até hoje aguarda julgamento.

Os estados que possuem maior número de titulações superiores a quatro módulos fiscais são justamente os que possuem áreas de expansão de fronteira agrícola e que tem maior valor médio dos imóveis por hectare, quais sejam, Pará, Mato Grosso, Tocantins e Maranhão.  Estes estados também são os que apresentaram os mais graves problemas na regularização de “posses” de pessoas sem perfil ou indícios de que não possuem perfil.

Para o TCU, além de possibilitar a reconcentração fundiária, o programa "Terra Legal" estaria atuando em contradição com o Programa Nacional de Reforma Agrária ao promover a regularização de imóveis abaixo de um módulo fiscal: "A Lei 8.629/1993 (lei da reforma agrária) já aponta que é seu objetivo acabar, além de latifúndios, também com os minifúndios (imóveis abaixo de um módulo fiscal), que, legalmente, não possuem a dimensão suficiente para que uma família possa se sustentar com dignidade. O Terra Legal ao regularizar essas áreas prioritariamente age em conflito com o Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA), apesar de sua lei estabelecer que os posseiros com menos de um módulo fiscal teriam prioridade como beneficiários da reforma agrária".

A situação se agrava ainda mais poios beneficiários do programa "Terra Legal" não podem legalmente acessar o programa de Reforma Agrária e vice-versa, mas, só no estado do Pará, 329 beneficiários do Programa de Reforma Agrária teriam sido beneficiados com regularização fundiária, havendo em todos os estados da Amazônia 645 casos semelhantes. Além disto, pelo menos 198 pessoas que já seriam proprietários teriam sido beneficiadas recebendo mais terras públicas, situação que a própria Lei 11.952/2009 não permite.

Outra contradição entre o programa de regularização fundiária e de reforma agrária executados na Amazônia é a desproporção do valor a ser pago pelos beneficiados pela  terra. O valor cobrado no Programa Terra Legal na titulação de imóveis rurais de 1 a 4 módulos fiscais é completamente desproporcional ao valor pago pelo mesmo público alvo e com o mesmo perfil: os assentados do Incra.

Para se ter ideia, em vários municípios da Amazônia Legal um título de propriedade dado pelo programa Terra Legal vale de 1,83% a 3,1% do valor de um título dado aos assentados de reforma agrária pelo Incra. Desta forma, estaria se promovendo tratamento desigual para públicos, em tese, semelhantes, em total desfavor dos assentados. "É que, apesar de a Lei 11.952/2009 estabelecer como ponto de partida para definição de valores de terra, o valor mínimo da terra nua da planilha de preços referencias do Incra, em nenhum momento é autorizada a cobrança de valores irrisórios (...)".

Em relação ao preço das terras para áreas médias (4 a 15 módulos fiscais), o TCU aponta que o Programa Terra Legal cobrou pela terra valores muito abaixo dos preços de mercado, chegando a menos de 10% do valor de mercado em diversos municípios, pois o valor por hectares estabelecido pelo programa foi, segundo o TCU, irrisório. "Como efeitos reais do presente achado, temos a distribuição do patrimônio público sem a devida contrapartida, em desamparo ao interesse público e a renúncia de receita sem previsão legal", afirma o relatório do Tribunal.

Desta forma, para o TCU, o programa estaria indo de encontro aos objetivos incialmente propostos, inclusive contrariando a exposição de motivos de seu projeto e princípios constitucionais.  “Ao elaborar e executar as políticas públicas, o gestor e demais servidores devem estar engajados em verificar a pertinência, em relação aos fundamentos e objetivos do Estado brasileiro, das ações a serem desenvolvidas. No caso concreto, percebe-se que a teoria subjacente ao Programa Terra Legal se coaduna com esses fundamentos e objetivos, porém, a fim de realizar o art. 3º, da Constituição, por exemplo, não basta alienar as terras para posseiros, é preciso que o beneficiado cumpra efetivamente os requisitos previstos pelo programa”, afirma trecho do relatório.

Na esfera administrativa, o relatório aponta outros problemas como a ausência de organização das áreas tituladas em livros fundiários; a ausência de controle e rotina administrativa para o pagamento de títulos; não adoção de providências e de procedimentos pelo MDA para a retomada das áreas nos casos de descumprimento das cláusulas resolutivas e de indeferimento; a ausência de notificação de interessados e de publicidade dos atos praticados em processos administrativos; ausência, nos demonstrativos contábeis da União;  de registro das operações com imóveis rurais do Programa Terra Legal; ausência de critérios normatizados para a priorização das áreas a serem georreferenciadas; ausência de controles internos para impedir cadastramentos realizados por um mesmo procurador para mais de 3 beneficiários e/ou para áreas superiores a 15 módulos fiscais ou 1.500 hectares e risco de fomento do mercado irregular de posse de terra devido à ausência de inibição de emissão de Certificado de Cadastro de Imóvel Rural (CCIR) para posseiros que não tiveram processo de titulação concluído.

Responsabilização
O documento afirma como causa para as irregularidades constatadas a inércia dos gestores em instituir controles internos destinados a promover o intercâmbio e o cruzamento de dados com outros agentes governamentais.

Nos casos das pessoas irregularmente tituladas e nos casos com indícios de irregularidade o TCU atribui responsabilidade para o atual gestor do programa, Sérgio Roberto Lopes e aos ex-gestores José Dumont Teixeira e Carlos Mário Guedes de Guedes, que atualmente ocupa a presidência do Incra.

Sérgio Lopes e Carlos Guedes também são responsabilizados pela alienação de terras públicas federais por valores "irrisórios".

No período da auditoria, comandaram o Ministério do Desenvolvimento Agrário durante a maior parte do tempo os atuais ministros das Relações Institucionais, Pepe Vargas e da Secretaria Geral da Presidência, Miguel Rosseto e o atual deputado federal Afonso Florence, todos do Partido dos Trabalhadores (PT), mas estes não foram responsabilizados.

Pelas irregularidades apontadas nos registros contábeis e pela ausência do estabelecimento de rotinas contábeis aplicáveis a cada operação realizada no Programa Terra Legal foram responsabilizados os servidores que ocuparam, no período auditado, os cargos de Chefe do Setor de contabilidade do Terra Legal, Coordenador Geral de Contabilidade do Incra e Secretário da Serfal, todos listados nos Anexos do Relatório.

Os técnicos do TCU, responsáveis pela auditoria, propõem “ante o descumprimento grave de legislação apontados” que se promova audiência para a manifestação em contraditório dos responsáveis.

Os atuais gestores do Terra Legal foram ouvidos pelo TCU na fase de auditoria. Segundo o TCU, "algumas informações foram incorporadas neste relatório, mas os argumentos não foram suficientes para elidir as falhas apontadas".

É recomendado ainda que seja feita apuração das responsabilidades dos servidores responsáveis e das pessoas tituladas irregularmente pelo programa e que se apurem também todos os casos onde há indícios.

Recomendações
No relatório é recomendo o envio do documento para providências cabíveis ao Ministério do Planejamento e à Casa Civil.

São submetidas 28 medidas ao MDA para alteração de rotinas do programa Terra Legal, entre elas: estabelecer rotinas e metas de acompanhamento das cláusulas resolutivas dos títulos emitidos; o cruzamento de dados com outros agentes governamentais; alteração de normativos internos; adoção de vistoria prévia para alienações; a suspensão de títulos com irregularidades comprovadas e a investigação dos casos com indícios de irregularidade; a exigência do Cadastro Ambiental Rural (CAR) como condição para a titulação do imóvel rural pleiteado; rever os critérios para estabelecimento de valores de terras no âmbito do Programa Terra Legal, de modo a não cobrar valores irrisórios em comparação às planilhas de preços referenciais (PPR) do Incra e aos valores cobrados pela reforma agrária; adotar procedimentos para comunicação do indeferimento dos processos aos requerentes do Programa Terra Legal ;  estabelecer procedimentos de reversão de terras nos casos de indeferimento, entre outras medidas.

O documento recomenda ainda que seja encaminhado pelo MDA ao Tribunal de Contas da União, no prazo de 90 dias, plano de ação contendo o cronograma de adoção das medidas necessárias à implementação das determinações e recomendações.



Leia também: Grilagem sob Medida: a MP 458 e a política fundiária para a Amazônia   (Artigo de Cândido Neto da Cunha, Maurício Torres e Natália Guerrero publicado em 2010 no Congresso da Associação de Geógrafos do Brasil)
Comentários
3 Comentários

3 comentários:

jose borari disse...

FALTAM AINDA SEREM CONTABILIZADAS AS DEZENAS DE ÁREAS COM EMBARGO POR CRIME AMBIENTAL TITULADAS PELO "TERRA ILEGAL"

jose borari disse...

Pode piorar ainda mais................!

No dia 20 de Novembro de 2014, o Ministério do Desenvolvimento Agrário firmou um acordo de cooperação técnica com o Sindicato dos Produtores Rurais de Novo Progresso e foi publicado no diário oficial no dia 08 de Dezembro de 2014, visando a promoção da regularização fundiária de imóveis rurais e urbanas inseridos em glebas públicas federais no município de Novo Progresso.

Segundo Agamenon Menezes, o sindicato já está trabalhando na regularização de terras, todos os proprietários de terras que tem processos parados ou que querem regularizar suas áreas, é preciso entrar em contato com o sindicato para dar encaminhamento, com esse acordo de cooperação o sindicato prepara toda a documentação da propriedade rural e encaminha para Santarém, o proprietário da área fica com cópia do processo com selo do número do protocolo para acompanhar os trâmites do processo até a titulação da sua propriedade.

O sindicato disponibilizou funcionários, espaço físico, equipamentos e demais apoio logístico para a realização das atividades de regularização, todos os processos que estiverem faltando documentos, complementação de cadastro, o sindicato estará localizando e entrando em contado com os requerentes para providência.

Fonte/Fotos: Redação Jornal Folha do Progresso

jose borari disse...

Pode piorar ainda mais................!

No dia 20 de Novembro de 2014, o Ministério do Desenvolvimento Agrário firmou um acordo de cooperação técnica com o Sindicato dos Produtores Rurais de Novo Progresso e foi publicado no diário oficial no dia 08 de Dezembro de 2014, visando a promoção da regularização fundiária de imóveis rurais e urbanas inseridos em glebas públicas federais no município de Novo Progresso.

Segundo Agamenon Menezes, o sindicato já está trabalhando na regularização de terras, todos os proprietários de terras que tem processos parados ou que querem regularizar suas áreas, é preciso entrar em contato com o sindicato para dar encaminhamento, com esse acordo de cooperação o sindicato prepara toda a documentação da propriedade rural e encaminha para Santarém, o proprietário da área fica com cópia do processo com selo do número do protocolo para acompanhar os trâmites do processo até a titulação da sua propriedade.

O sindicato disponibilizou funcionários, espaço físico, equipamentos e demais apoio logístico para a realização das atividades de regularização, todos os processos que estiverem faltando documentos, complementação de cadastro, o sindicato estará localizando e entrando em contado com os requerentes para providência.

Fonte/Fotos: Redação Jornal Folha do Progresso